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论法官惩戒制度的改革与完善
作者:李玲  发布时间:2018-08-08 10:39:05 打印 字号: | |

论文提要

英国著名法学家斯托威尔曾经说过“公正是法院的第一美德”。司法公正既是司法的本质要求和价值取向,也是人民群众对司法的真诚期盼。法官作为国家司法权的行使者,其职权的行使关系当事人生命、自由、财产,为确保法官不滥权、不怠惰、合义务履行职务,自应受相当之监督,并予相应之惩戒,以保障人民诉讼基本权利的实现。正所谓“公生明、廉生威”,廉洁是司法公正这架天平的重要砝码,一旦失去,法律的天平将会倾斜。要实现司法公正,就必须确保司法廉洁,有效地惩治和预防司法人员腐败。近几年,党和政府一直在致力于司法体制改革和法官惩戒制度的探索,最高人民法院也立足现实,先后出台或修订了一系列约束法官行为的法律法规。法官惩戒制度是防治司法不公、遏制司法腐败、提高司法公信力的不可或缺的重要手段。然而,司法腐败屡禁不绝、司法不公时有发生的现状不禁会让人们质疑法官惩戒制度的显示功能。本文通过对法官惩戒制度的概念内涵及价值进行分析,探讨我国现行法官惩戒制度存在的问题及深层次原因,希望对目前春秋彩票背景下法官惩戒制度的改革和完善有所裨益。 

主要创新观点 

法官是维护社会公平正义的最后一道堡垒。法官的职业化是当前春秋彩票的热点和焦点,是实现法律权威性、使人民群众在每一个司法案件中都体会到公平正义的客观要求。而法官惩戒制度,因其整肃司法风纪和维护司法公信的重要作用,一直为公众所注目。从春秋彩票的角度看,法官惩戒制度也是春秋彩票的重点项目,2015226《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》明确,要在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会,这体现了我国完善法官惩戒制度的决心,也为法官惩戒制度进一步发展提供了重要契机,然而因惩戒事由存在缺陷、惩戒具体运行程序的缺位以及惩戒措施与行政处分交叉等特点,加之法官惩戒制度在我国还处在初创时期,法官惩戒制度的实际施行存在诸多牵绊,使其难以体现法官的职业特点,也难以适应当前正在进行的春秋彩票新形势。鉴于法官惩戒制度有助于维护司法独立,规范法官行为,遏制司法腐败,促使法官依法高效率裁判案件,保障诉讼当事人以及其它诉讼参加人的合法权益,促进案件得以公正处理。 

   

法官操持着司法的天平与利剑,是正义的化身,是实现公平的执法者。无数哲人给予了法官高度的褒扬和赞誉,如“法官是法律由精神王国进入现实王国控制社会生活关系的大门,法律借助于法官而降临人世”1等。在现代社会,作为决定当事人诉讼命运的审判权利执掌着,法官享有崇高的社会威望和地位,被称为“社会公平正义的最后一道堡垒”。但法官也是人,人性的弱点在法官身上同样存在。因此,为了保证法官的清正廉洁,法律在授予法官独立行使审判权的同时,也规定了法官应当遵守的相关准则,对于触犯规则的法官,也应当给予相应的惩戒。法官惩戒制度是司法廉政监督的重要环节,对于规范审判权力运行,监督法官审执行为,抑制司法腐败,确保司法公正,保障被惩戒法官的合法权益等都具有十分重要的作用。我国相关制度数量繁多,但是惩戒效果还是不容乐观,法官惩戒制度仍然存在诸多问题,“司法腐败”、“司法不公”等言论充斥着媒体。为了抑制司法腐败,规范法官行为,维护司法公正,建立和完善一套切实可行的法官惩戒制度迫在眉睫。 

一、法官惩戒制度的概念和内涵 

惩戒是指通过处罚来警戒行为人不能再犯错误。关于法官惩戒制度的概念,学界尚未有统一的定义。笔者认为,法官惩戒制度由惩戒主体、事由、对象和方式四个部分组成,是指一个国家关于法官因故意或者过失对案件进行了违反法律规定的裁判,或者因不当行为而使案件的当事人对其所做裁判的公正性产生合理怀疑而应该受到的处罚等一些列规定的总和。2法官惩戒制度主要由惩戒的主体、事由、对象和方式组成。具体可以从以下几个方面来理解: 

1、法官惩戒制度是运用法律标准对法官违法违纪行为给予否定性评价和谴责的制度。任何人都要为自己的行为负责,法官也不例外。如果法官的裁判不公,社会的公平和正义就会丧失。因此,法官的行为要受国家法律的规范和控制。 

2、法官惩戒制度是国家强制性的分配给违法违纪法官的一种负担。法官的违法行为损害的是国家的司法公正,会对国家所保护的社会关系和社会秩序造成侵害。因此,国家为了维护自己的利益,就必然会对违法违纪法官进行责任追究。 

3、法官惩戒责任是法官由于自己的违法违纪行为所要承担的不利后果。基于法官在诉讼中的地位,法官不仅要遵守法律和职业道德,还要对公正司法具有坚贞的追求精神,如果法官使案件当事人对裁判的公正性产生合理怀疑,就必须接受惩戒。

二、法官惩戒制度的理论基础及价值分析 

(一)法官惩戒制度的理论基础

确立法官惩戒制度,究其根源,是由法官行使国家司法权的性质和特点决定的:一方面,司法权是一种权力,具有终极性,其行使过程需要监督以防止滥用和异化;另一方面,权力的司法性要求在监督的同时必须保障其行使的独立性。

1、司法独立原则

司法独立作为现代司法制度的核心内容,是现代法治的需要,它能保障正义得以实现,更是保障人民权利的基石。3完善法官惩戒制度就是保障法官独立的重要制度之一,主要表现为不经过法定机关,任何机关和个人都不能肆意的惩戒法官;非经法定的惩戒程序,任何惩戒法官的行为均无效。此外,法官在接受惩处时要保持独立性也是法官独立的要求之一。因此,司法独立是设计法官惩戒制度最重要的理论基础。

2、司法监督原则

法官的独立是司法公正的前提,但是绝对的超然的法官独立却不一定能实现司法公正,原因在于,任何一种制度的设计都不能确切的保证每一个人都能理想地履行自己的职责。法官被赋予了行使司法权利的荣誉,如果不加以约束,便会产生危害后果。法官承担着公正司法的重任,社会需要对其进行约束,确保法官的职业道德,从而树立司法公信力和权威。因此,司法监督作为法官惩戒制度的理论之一,必不可少。

3、惩戒制度的司法性原则

法官对别人行使审判权时要具有司法性,从而保障其审判的司法公正,所以当法官自身受到处理和制裁时,也必须获得公正的待遇。如果采取行政活动的方式处理法官的违法违纪行为,法官的权利无法得到充分保障,就会对法官独立审判地位构成威胁,使司法公正的道路更加曲折。因此,保证惩戒制度的司法性原则,要求法官惩戒制度必须是司法性的,而不是惩戒性的。所以,司法性要求是设计法官惩戒制度的前提。

(二)法官惩戒制度的价值分析

法官承担着公正司法的重任,为了确保法官能够恪尽职守、秉公办案,需要对法官的行为进行约束。同时,当法官受到惩戒时,也有权获得公正的待遇,所以需要对法官的身份和独立予以特殊的保护,以便法官能够更加坦然的去伸张正义。

1、健全的法官惩戒制度,对法官的司法行为具有指引和约束作用

从法理的角度来看,惩戒制度就是一种责任制度,惩戒是义务主体不履行义务的一种不利法律后果。这种不利的法律后果对法官来说具有明显的心理强制作用,促使其不敢贪赃枉法和徇私舞弊,从而引导法官自觉地按照法律的规定公正司法。同时,惩戒制度对于法官也是一种无形的约束,告诉法官应该做什么,不应该做什么,有了不当的行为会受到何种处罚,从而指引和约束法官的行为。法官惩戒制度正是通过对法官违反禁止性规定的惩罚,为法官提供行为尺度,规范法官的行为。

2、健全的法官惩戒制度,能防止法外干涉,有利于法官独立审判

法官虽然进行独立审判,但是仍有软肋,即自身可能遭受惩戒。其他司法组织和个人虽然没有办法直接干预法官对具体案件的审理,但只要握有惩处法官的大权便足以对法官的心理造成威慑,从而使法官因畏惧而屈从其指令。法官作为普通社会大众的一员,不可能完全不屈从外界的压力,而其行为的惩戒就是这样一种压力。完善法官惩戒制度,可以从程序上防止其他权利非法侵入司法活动,抑制其他机关或个人因法官“不听招呼”而产生的欲惩之而后快的冲动,4从而保证法官能够独立审判。

3、健全的法官惩戒制度,有利于保障被惩戒法官的合法权益

法官职业的特殊性和重要性决定着法官这个职业化群体在具有崇高的社会地位和威望的同时又要时刻接受人们的监督。当法官出现违法违纪行为时,它就会成为被指控的对象,而一切被指控者都应当享受辩解和申诉的权利,法官也不例外。现代法治的灵魂在于伸张正义,维护公平秩序,行使惩戒权也必须有正义的程序作保障。所以,设立专门的惩戒工作机构,健全科学严密的责任追究制度,给予被惩戒者充分的权利,可以有效地防止惩戒人员的任意擅断,保护当事人的合法权益,保障处罚的客观公正。

三、我国法官惩戒制度存在的问题 

(一)对法官惩戒的立法欠缺

目前,我国法官惩戒机制在《宪法》中是一个空白,且无专门以法官惩戒为名的立法或制度规定。惩戒规定不系统、不统一的局面导致可以惩戒法官的规定制度很多,需要法官遵守的制度更繁杂。《法官法》虽然专章规定了法官惩戒制度,仅有四条,并且仅限于法官应受惩戒的行为及惩戒措施。《组织法》、《公务员法》和《刑法》的个别条文虽然涉及法官惩戒内容,但是对于惩戒机构、惩戒程序以及惩戒的法律后果等内容,并没有明确规定。2005年《法官行为规范(试行)》的出台在很大程度上解决了法官遵守的行为标准统一性问题,但该规范中仍然没有施行的具体方式和程序。最高人民法院先后制定的各种规定从法理上讲,仅相当于部门规章,法律层级和效力都比较低,对于法官惩戒制度的构建难以发挥应有的作用。针对最高院的规定各地习惯性出台的《实施细则》可谓各自为政,花样百出,制度是具有执行性了,但各地施行法官惩戒制度自成一体,造成现实中我国法官惩戒制度整体的无序、不统一,并导致惩戒法官标准、尺度失衡。

(二)法官惩戒机构设置不合理

就我国目前的惩戒机构而言,国家权力机关虽然有权对法官进行惩戒,但缺乏程序性规定。实际运行中,拥有法官惩戒权利的主体主要有两个,一是立法机关即各级人民方代表大会及其常委会;二是各级人民法院,没有设立独立的、专门的法官惩戒机构。根据相关规定,在法官需要惩戒时,一般是人民法院提出罢免意见再交由人大人大及其常委表决,可是人大及其常委会对法院惩戒的方式只有罢免投票,并不进行严格的实质审查,因此人大及其常委会的罢免权对法官不当行为的惩戒并没有实质意义。各级法院的监察部门为法院的一个职能部门,成员主要是法院的法官或其他人员,他们的职权在院长和副院长之下,这就意味着我国对于一个法官予以惩戒的大部分权力单纯交到该院院长或院领导来掌握,容易造成法官在独立行使审判权时对拥有惩戒权限的人员心存疑虑,惧怕出现动辄得咎的情况,以致于形成一种依附关系,影响法官公正审判。法官腐败现象的滋生,与惩戒不力有着极大的关系,而我国现行法官惩戒机构的设置不合理是我国法官惩戒不力的重要原因。5

(三)惩戒事由存在缺陷

法官惩戒制度针对的对象是法官不当行为,包括司法内不当行为和司法外不当行为,其主要目的在于通过法官惩戒制度来约束法官的行为,防止司法腐败,制裁腐败法官。我国《法官法》第32条采取了列举的方式规定了十三项应受惩戒的行为,法官只要实施其中一种,就应当受到处分。但是这些规定比较笼统,无法概括司法实践中出现的各种不法行为,且对于惩戒种类的适用,也没有具体的规定。我国司法实践中的惩戒事由如错案追究业绩考评都带有浓厚的结果主义色彩,违背了法官惩戒制度的基本原理。修订的《人民法院工作人员处分条例》虽然详细规定了各种司法内的违法违纪行为,并且对何种情形处以何种惩戒作了细化规定,尤其对社会反响强烈的影响法官形象的酗酒、赌博等问题作出了明确的惩戒规定。但该条例大部分的条文都有“造成不良后果、情节严重”的规定,而没有具体的解释,而且也未对司法外行为不当的操作规程做出说明。模糊的法律规定往往导致不可预测性,而且很多法律规定都有重复部分,不利于统一法官惩戒标准。

(四)惩戒程序过于行政化

我国现行法官管理制度中没有专为法官惩戒而制定的程序性规定,法院监察部门受理的违法违纪案件针对所有法院的工作人员,通常接到信访举报、调查、核实、通报处罚结果等一系列行政监察工作程序完成对违纪人员的惩戒。《法官法》第34条和《人民法院工作人员处分条例》第6条都规定对法官的处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受撤职处分的,同时降低工资和等级。这些关于法官处分的具体规定,与工资、级别、待遇挂钩,法官的处罚只是在公务员惩罚的基础上增加了人大或者人大常委会做出的免职这一项,这实际与一般公务员免职没什么区别。司法的特殊性决定法官惩戒程序应该是司法性的,而不是惩戒性的。无论是法官还是一般工作人员,同样或类似的行为,都是同一个处罚机构、同一种处罚结果,没有体现司法工作的特殊性和法官的职业特点,不利于法官管理制度尤其是惩戒制度的规范化,致使法官在审理案件的过程中,无法避免为关系避重就轻

四、我国法官惩戒制度的改革与完善 

鉴于我国的法官惩戒制度存在以上种种问题以及法官惩戒的重要性和紧迫性,我们可以从以下几个方面对我国的法官惩戒制度进行改革和完善。

(一)提升法官惩戒的立法层次

要完善法官惩戒制度,完成春秋彩票的预期目标,必须要有法律依据。司法工作有特殊的规律,因此,要从立法层面明确法官与司法行政人员不同的管理体系,详细而科学地明确惩戒事由、惩戒主体、惩戒程序和惩戒内容,使法官知可为,知不可为,也为维护司法独立、抑制司法腐败提供具有可操作性的惩戒措施。首先,应该在《宪法》中规定法官的任职保障,规定法官不得违反其意愿在任期届满前将其撤职或停职或调职或命令其退休,除非根据法律并按法律规定的方式做出司法裁决。其次,制定专门的《司法惩戒法》,详细规定法官惩戒机构、惩戒条件、惩戒程序及惩戒方式等内容6,将法官惩戒制度的内容提升为特别法,从而构建中国特色的司法惩戒制度。最后,修改和完善《法官法》中关于法官惩戒的内容,修改可能与惩戒法律相矛盾的条款。

(二)建立专门的惩戒委员会

目前,我国除了人民代表大会及其常委会有权行使法官罢免权外,各级法院内部的监察室是追究和处理法官责任的只能部门,负责法官违法违纪线索的收集,对违法违纪责任进行调查以及对责任人员按照有关规定进行严肃处理,但监察室作为法院内部的一个职能部门,很难起到真正的监督作用。惩戒机构设置不合理,惩戒权利行使的混乱,必然导致司法腐败的产生。因此在司法系统内部设立独立于法院的监督部门是必要的,可以设置专门的惩戒委员会,具体实施法官法的惩戒制度,为了使惩戒不至于流于形式,应该吸收某些法院以外的法律界人事担任委员。由最高人民法院设立专门负责行使惩戒能力的法官惩戒委员会,作为统一的负责全国法官惩戒的组织,同时不按行政区划的在全国设立若干个独立于各级法院及其他机关的法官惩戒委员会分会,分会直接对最高院的法官惩戒委员会负责。法官惩戒委员会由资深的、有较高法律素养的、深谙法律精髓的法官组成,只有当出现法官违纪违法案件,需要进行惩戒时,法官才聚到一起。为避免惩戒机构的封闭导致社会对司法的不信任,法官惩戒委员会在审理案件时,可以参考普通法院的陪审员制度,吸收律师、人大代表、法学教授等社会认识参与,以提高惩戒机构的公信力。当然,对于法官触犯《刑法》规定的严重违法行为,仍然应该移送有关司法机关依法处理。同时,如果被惩戒法官对惩戒决定不服的,也可以上诉或者申诉。

(三)统一惩戒标准,规范惩戒事由


法官作为一个特殊的职业群体,因其作为司法公正的直接践行者这一特殊的身份,使其相对于其他职业而言,在个人道德水平、个人修养和个人行为方面有更高的要求。在一个法治国家,只要法官的行为正当,严格按照程序来判断案件,我们就应当推断其判断结果的正当,即使结果真的有偏差,那也推断其尽了职责,也就是说我们允许法官出错,这样会使一些应当受追究责任的法官逃脱,但这是必要的成本付出。7完善法官惩戒制度的首要任务应该是统一惩戒法官的标准,只有统一了标准,才能做到追究法官责任时有法可依,避免各地法院做法不一的现象发生。健全法官惩戒制度,应当继续完善以法官不当行为为基点的惩戒体系,使惩戒措施和惩戒事由更完善、更具有可操作性,更好地从正面引导和规范法官的职业行为和个人行为,促进法官的职业化发展。具体而言,惩戒主体应当考虑法官的行为是否存在以下几个方面的问题:一是是否滥用了法官的权威;二是是否直接影响了诉讼参与人的权利和司法程序的合法性;三是是否遵循了“说理”原则;四是发生在司法场合还是非司法场合;五是是否违反了司法人员一致奉行的准则。

(四)惩戒程序明细化并具有可操作性

程序的模糊性是目前我国法官惩戒制度最大的缺陷,我国法官惩戒程序应当尽量在程序上加以细化,使其具有可操作性,由法律专门规定严密、详尽、操作性强的程序制度,将法官惩戒程序从刑侦公务员的惩戒方式中分离出来,对法官惩戒案件的受理、立案、审理、执行作出明确、具体的规定。对于法官的一般惩戒应当适用普通诉讼程序。当事人及法定代理人或者近亲属以及特定的司法监督机构都可以对法官的违法失职行为以及不当行为向法官惩戒委员会提起诉讼。起诉需要符合案件的立案标准,法官惩戒委员会在收到案件后,除对于确有充分证据证明法官的行为十分轻微的案件外,其他案件都应当组成合议庭进行审理。对法官违法违纪的调查也应当具体明确,依照法定的调查程序进行。庭审时可结合民事诉讼法的相关思路并充分考虑法官惩戒制度的相关特点进行举证、质证及辩论,最终由合议庭决定被诉法官是否有违法行为,违反了什么法律规定,应当受到什么样的处罚。当然,在诉讼过程中,也应当充分保障被惩戒法官的辩护权、上诉权等合法权利。法官惩戒委员会在审理法官被惩戒案件时,对法官的不同违法违纪行为予以分类处罚,如果发现法官的行为是严重违法犯罪行为,则应当作为刑事案件依法移送刑事法庭进行审理。

   

法官是司法活动的实施者和司法独立的实践者,其行为对一个国家法治的发展和社会的进步有重要意义。正如我国学者贺卫方所说:“法官不只是纠纷的仲裁人,而且在一般大众的心目中,他也是法律规则的宣示者,因此,司法的腐败,也是对正义的源头祸水的玷污,如果不能得到及时有效的矫正,将足以动摇法治的根基。”8法官惩戒制度是矫正和惩治司法腐败的有效机制,惩戒制度是否合理和完善直接影响了对法官司法活动的监督和制约,但是世界上很少有仅靠一个法律或一项制度就能改变一种制度局面的。因此,我国法官惩戒制度的改革必然是一个系统而浩大的综合性工程,在改革过程中难免片面、谬误、矫枉过正,需要社会各界共同的努力,只有这样,才可能构建适应我国司法的法官惩戒制度。

 



1拉德布鲁赫:《法学导论》,米健等译,中国大百科全书出版社1997年版,第100页。

2 王盼、程郑举:《审判独立与司法公正》,北京,中国人民公安大学出版社,2002年版,第368页。

3 谭世贵:《司法独立问题研究》,法律出版社,2004年出版,第121页。

4 朱奕:《论法官惩戒制度的理论基础》,发表于《科教文汇》,20078月下旬刊,第119页。

5 李卫东:“法官惩戒制度探讨与完善”,《前沿》,2003年第8期,第88页。

6 马进保:“我国建立法官检察官惩戒机制的可行性研究,《法律科学》,1998年第4期,第42页。

7 周永坤:“错案追究制与法治国家建设—一个法社会学的思考”,《法学》,1997年第9期,第25页。

8贺卫方:“通过司法实现社会正义—对中国法官现状的一个透视”,夏勇主编:《走向权利的时代》,北京:中国政法大学出版社,2000年版,第18页。

责任编辑:郭健

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