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浅谈江西环境司法的专门化
作者:上犹县人民法院 顾亚慧  发布时间:2018-09-19 11:18:00 打印 字号: | |

    论文摘 

    2010年九江武宁法院率先成立全国第一家修河流域生态环境保护合议庭到2017年江西省高院环境资源审判庭成立,江西法院在环境司法专门化不断探索和实践,并取得了一定的成绩。江西环境司法专门化起步较早,但发展缓慢,环境资源审判工作在实践中仍存在一些问题,阻碍了江西环境司法专门化的发展,本文分析环境司法专门存在环境审判机构缺乏规划、审判管理模式不一、审判团队积极性不高等问题。从环境审判机构、环境案件的受案范围、管辖权等方面为江西环境司法专门化提供了重要参考。

    

    本文以江西环境司法专门化的现状、问题、提出建议为主线。从环境司法专门化内涵的几个方面提出解决对策。如建立以中级法院环境资源审判庭为核心的环境案件审判机构体系、建立环境审判团队和设置单独绩效考核机制、制定环境审判程序规则等。对江西环境司法专门化进程中各方面面临的问题逐一提出解决对策,使之逐步系统化、全面化,全方位促进江西环境司法专门化的发展。本人即从已发现的问题提出环境司法专门化的建议。

                  

    前  

    2014年7月最高人民法院环境资源审判庭正式成立,标志着环境资源审判工作进入新的历史阶段。2011年6月10日,第一届环境司法论坛在云南昆明召开,探讨了环境司法专门化的概念。王树义认为,根据环境案件的特殊性、复杂性,环境审判专门化是环境案件有效解决的保障。认为环境司法专门化的含义应当包括国家或地方设置专门的审判机关专项审理环境案件,或者在现行法院组织体系内设置专门的审判机构或组织审理环境案件。[1]从环境司法专门化的内容来讲,其包括环境审判机构专门化、环境审判队伍专门化、环境审判工作机制的专门化和环境审判程序规则专门化等多个方面,也可称之为环境案件审判专业化。[2]从环境春秋彩票实践视角,实务界专家认为环境司法专门化有三层内涵:一是审判机关建立环境法院、环境法庭等专门环境审判机构;二是公安机关成立专门的环保公安;三是检察机关成立专门的环境刑事检察机构或组织。[3]如云南的环境司法专门化实践情况来看,既设立了环境法庭负责审理环境案件,又成立了环保公安,并与环境保护部门实施联动机制。 

    一、 江西环境司法专门化的现状

    随着江西省“生态立省”概念的提出和鄱阳湖生态经济区上升为国家战略,为顺应经济发展满足生态保护的需求,江西在环境资源审判专门化进行了一些探索和实践。江西各地环境审判机构也随之纷纷设立,这也是司法专业化的要求。“从国内外的历史经验来看,随着市场经济条件下的社会分工细化、演化发展,法律机构正向朝向法律的专业化发展。”[4]江西环境审判机构的设置呈现出“自下而上,由点及面”的方式。江西省较早开展环境司法专门化实践的法院是九江市武宁县法院。2010年8月,九江武宁县法院率先在全国成立修河流域生态环境保护合议庭,旨在保护修河流域生态环境保护。之后,修水、永修两法院也先后成立修河流域生态环境保护合议庭。2011年9月,南昌市西湖区人民法院在行政庭设立环境审判合议庭。2015年9月,江西省高院根据最高院要求建立环境资源审判机构,因设立条件不成熟虽设立环境资源审判庭,但与民一庭合署办公。2015年11月2日,九江中院成立了江西省第一家中级人民法院环境资源审判庭。2017年3月30日,省高院成立环境资源审判庭,成为省高院的内设机构。通过近几年的不断探索和努力,初步建立了覆盖全省三级法院的环资审判体系。截止2017年5月底,江西省法院成立环境资源审判庭14个,环境资源合议庭55个,环境资源巡回法庭2个(见表1)[5]

1 江西环境法庭类型以及分布区域细览

 

区域

中级法院

基层法院

审判庭

合议庭

巡回法庭

审判庭

合议庭

巡回法庭

南昌市

 

1

 

 

湾里区、南昌

西湖区

 

赣州市

 

1

 

崇义

安远

南康区 、上犹

龙南、于都、信丰、寻乌、兴国

 

宜春市

 

 

 

铜鼓

靖安

万载、奉新

 

吉安市

 

1

 

 

新干、吉安

万安、泰和

安福、吉水

永新

 

上饶市

 

1

 

 

婺源

鄱阳

抚州市

 

1

 

宜黄

金溪

 

九江市

1

 

 

武宁

修水

彭泽

浔阳区庐山区

 

瑞昌、九江

永修、德安

星子、都昌

湖口、共青城

西海

景德镇市

 

1

 

乐平市

 

 

萍乡市

 

1

 

安源区

上栗、莲花

 

新余市

 

1

 

 

 

 

鹰潭市

 

1

 

贵溪市

月湖区、余江

 

九江市法院在环境司法专门化发展较早且基本建立了完整的审判机构体系。九江市共有13个基层法院,有6个已设立专门环境资源审判庭,另外7个法院设立了环境审判合议庭。2010年武宁法院设立环境资源审判庭,由一名副院长兼任庭长,分别从民事庭、行政庭、刑事庭抽调法官组成合议庭。2015年11月,九江中院环资审判庭成立,位于庐山西海,设有审判用房、办公用房、审判配套用房等,配备3名审判员1名书记员,共4名干警。2017年九江中院进行司法体制改革,施行扁平化管理,环资审判庭由3个员额法官,2个书记员,1个法官助理,初步达到每个员额法官下配有1名助手。但环境资源审判庭仍需负责武宁、永修两地的上诉案件并负责民事涉外案件。南昌湾里区法院的环资合议庭,于2017年3月17日成立,挂在民一庭。民事抽调2人、刑事抽调1人,试行“三审合一”归口审理模式。

2016年9月,江西省高院根据江西省机构编制委员会办公室的批复文件,[6]同意分设环境资源审判庭。环境资源审判庭正式从省院民事审判第一庭分设,成为省高院正处级内设机构。江西省高院在组建环境资源审判机构之初,环境资源审判团队有3名员额内法官,1名聘用制书记员,与刑庭合署办公;2017年3月,环境资源审判庭正式成立,审判团队有6个人,全部都是硕士研究生及以上学历,其中环境资源合议庭有3名博士组成。在江西法院成立的55个环资审判合议庭中,部分法院与民事庭合署办公,例如湾里区法院、新干法院、吉安法院;少数法院与行政庭合署办公,例如南昌法院;部分法院与刑事庭合署办公,如婺源法院。

二、江西环境司法专门化的问题

(一)审判机构设置与流域特征不符

从江西环境审判机构的实践来看,审判机构的设立与行政区划相重叠,这一模式未与上述文件中意见一致。流域水环境具有自身系统的完整性。流域内水污染因其流动性的特征,而有可能造成整个流域的污染。水资源本身的流动性使得水污染的边界与造成水污染的该地行政区划边界往往不一致。在绝大多数情况下,流域不会是行政区划的界限,更多的是跨两个或多个行政区,例如:仙女湖水源镉污染事件。[7]因此,审判机构的设置与行政区划完全重合,与流域所具有的整体性、区域性特征不符。同时,江西环境审判机构还存在审判机构的称谓不一问题。有些法院设立的审判机构或组织称为环境保护审判庭、环境审判合议庭,或有称为生态环境审判庭生态环境合议庭。例如,宜黄法院称为生态环境审判庭。环境审判机构运行不一。从机构的运行上,已设立的环境审判机构存在形同虚设、人员装备不到位情况,案件数量较少的问题;有些法院重视新闻价值,忽略机构本身的运行。多数法院的环境审判机构的运行仍采用合署办公或仅组成合议庭。

(二)审判团队积极性不高

司法体制改革之后,各地就环境资源审判机构的设置问题存在争议,是否应该在法院内部设立专门的环境资源审判的内设机构?设置的审判机构存在的阻碍是什么?设立专门的环境审判机构是否与春秋彩票存在某些冲突?编制涉及审判机构的人数定额和职数,各地法院现有的编制基本处于饱和状态,如何解决环境资源审判机构的编制问题是各法院面临的重大问题。司法体制改革从落实司法责任制和管理司法人员等方向进行改革,司改后业务部门在缩减而业务部门的区划也比较弱化,但案件数量在不断上升。法官在办理此类案件时,存在比民事、刑事、行政案件更大的工作量,存在一个刑事环境资源案件工作量相当于三个民事环境资源案件工作量的情况,且结案率低,容易导致法官对审理跨行政区域跨流域环境资源案件排斥,缺乏办案的积极性。                    

(三)环境司法联动机制不健全

一是缺乏专门的跨行政区域的协调机构。环境保护部华东环境保护督查中心(以下简称华东督查中心)为生态环境部派出的执法监督机构,负责上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省等区域内的环境执法督查工作,承办跨省区域、流域、海域重大环境纠纷的协调处理工作。在省内跨行政区域的环境污染破坏案件的协调和处理并没有机构负责。流域污染发生时,传统实行的是以属地管理原则处理水污染问题,地方保护主义将会阻碍环境资源审判工作。

二是协调方式不完善。联动性环境司法机制中制度建设多指横向沟通。即相关政府和部门通过正式或者不正式的方式进行沟通与交流,多用于同一行政区域内。这种协调方式简单快捷,能够提高解决事情的效率。但流域具有流动性、整体性、开放性,仅在以行政区划内实行环境资源司法协同机制,难以有效平衡相关利益,且不利于流域环境保护。

三、江西环境司法专门化建议

   (一)合理设置环境司法审判机构

环资审判机构专门设置的问题,要考虑诸多的因素,尤其是目前实行法官员额制。如果是从推动工作和管理的角度,当然是各个层级的法院都应该建立环资审判庭,审判工作需要专业化地完善和管理,但考虑到实际情况的话,中基层法院的案件数量繁多,传统的民事、行政、刑事案件已经让法院捉襟见肘,专门拿出一部分司法资源设立环资审判庭,不切合实际。首先,建议以中院级别为核心设立环境资源审判庭。中级法院在我国法院体系中居于核心地位,上承高级法院,下指导着基层法院。从海南省高院环境审判机构设置的实践经验来看,其环境资源审判机构主要集中各中级法院。笔者建议,在省高院已设立环环境资源审判庭的背景下,在中级法院设立跨行政区域管辖的环资庭。一是从案件性质出发,符合我国的“两审终审”制度;二是从便利诉讼因素出发,便于公众的参与及全省环境司法专门化工作的开展。若以基层法院为核心设置环境资源审判庭,因处理跨行政区域的环境案件方面人员及相关技术手段有限,易造成审判机构设置缺陷。建议以中院级别设立,更有利于法院调查取证讯问等工作的开展,有利于提高司法效率。

(二)加强江西环境审判团队队伍建设

    为了应对复杂、多变的环境案件,努力提高环境法庭法官审理案件的水平,应当从加强业务培训、培养专业化人才方面入手。集中组织业务培训,学习环境法律理论制度及办案技巧。丰富培训内容,通过分析重大案件、典型环境法律案例、教学案件讨论等方式,培养业务能力过硬的复合型人才,强化审判队伍的专业化建设。从法院了解情况来看,环境资源审判团队多从民事庭、刑事庭、行政庭抽调优秀人才组成,但环境资源法学专业人员较少。但随着生态环境的变化,案件类型和数量也会发生新的变化,需要专业型人才加入审判队伍。2017年江西省高级人民法院已成立了环境资源审判专家咨询委员会并下发《环境资源案件专家咨询委员工作规则(试行)》。虽已吸纳环保、农业等方面的专业人士参与案件的审理且制定工作规则,仍需完善咨询专家的操作运行机制,规范专家咨询意见试用。实行专家陪审制度,建立健全专家陪审运行制度,疑难复杂案件专家陪审员参与制度,有利于弥补审判团队专业知识的短板,提高审判的公信力。除配置具有专业环境法学知识的法官外,应当聘请流域管理专业学者、环境与资源法学学者、专家作为案件的咨询顾问,为案件提供专业知识保障。

(三)设置审判团队单独绩效考核体系

 现实中,法官的晋升、评优评先与行政机关有着千丝万缕的关系,在这种背景下,法官将不再是纯粹的法官,他们不得不分散部分注意力去关注自己的职务升迁,会在意自己的民意测评,会花更多时间经营自己“软权力”。[7]这种行政化的管理模式和考核机制,扼杀了法官的司法人格,抹杀了审判活动的特点,用苏力的话说就是“形成了行政化审判制度”。[8]制定一套健全可行的绩效考核机制需要通过实践的不断完善。每个法院的实际情况和内部审判不同,在制定考核对象、内容、指标时应当根据法院的实际情况而区别对待。因此,在制定绩效考核内容、指标时应当根据环境资源案件复杂性和特殊性区别于其他案件。应针对考核对象的特点设置可比性考核内容,且该内容必须符合实际情况,不能生搬硬套别的法院效仿其他法院的考核制度。[9]司法体制改革后人员进行分类管理,绩效考核方案设计时应当区分考核人员类别和案件的特殊性,并制定不同的绩效考核指标。流域内环境案件多具有复杂性、环境问题的不确定性,对办案法官能力要求是较高的。因此,办理环境资源案件的员额内法官应当区别于其他案件的法官。在制定考核方案时,应当考虑环境资源案件审理的特殊性和复杂性真正使得绩效考核促进审判工作的发展、激励审判团队的积极性。绩效考核指标是实施绩效考评的中心环节,应当根据地区实际情况、环境资源案件性质、各环境案件差别来制定绩效考核指标。[10]

(四)健全衔接互动机制

加强横向沟通的稳定性和有效性,与环境刑事检察机关、环境行政执法机关建立协同机制,是江西环境生态发展的必然要求,也是环境春秋彩票的要求。环境行政执法机关在面临环境污染发生时占据主动性,而审判机构在环境案件中就被动性,建立良好的衔接机制,可以逐步将司法的被动性转为主动性。建立信息共享机制,拓宽信息交流渠道。信息共享即是在环境行政执法过程中、司法审判、司法检察中获得的案件线索和信息共享。在行政执法过程中,环境行政执法机关发现了涉嫌违法犯罪的行为应当及时移交移送到环境刑事检察机关。因此,需拓宽信息交流渠道,达到资源共享。可依托信息技术,建立大数据库,完善环保行政执法机关的信息管理系统,环境违法行为及时录入系统,建立查询系统。

    建立司法建议制度。在环境资源案件判决后,法院向环境行政机关发出司法建议,督促环境侵权人消除污染隐患,预防环境污染的再次发生。通过审判机关和环境行政执法机关的衔接加强环境利益的保护力度。严格规范执法,提升执法能力。建立衔接机制要求执法机关和检察机关严格规范执法,才能保障机制发挥实效。环境行政执法与环境刑事检察机关的衔接涉及面广,对环境执法人员能力要求高,必须储备相应的知识,及时收集环境案件证据,及时移交案件。只有发挥衔接机制运行实效,才能规范办案,共同维护江西生态环境,推进生态文明建设。

    结  

江西司法专门化还处于实践摸索阶段,只有结合自身特点,才能更好把握方向。设立跨流域跨行政区域的环境审判机构是推进江西环境司法专门化重要切口。最终要建立体系健全的环境审判机构专门的审判制度专门化的审判程序,未来的发展还有很长一段路要走。建立司法专门化是在中国梦的理想指引下推行的改革举措。改革的总体目标就是让每一个案件都感受公平正义。在春秋彩票中,我们要更新环境保护的理念,规范审判模式,制定审判规则。笔者从环境司法审判专门化的内涵给江西环境司法专门化提供一些设想和建议,在未来司法实践中我们要结合新的形势和现实实际需要,进行更为深入的思考和继续的探索。

 

参考文献

[1]王树义:《论生态文明建议与环境春秋彩票》,载《中国法学》2014年第3期,第62页。

[2]童克难:《环境司法专门化路在何方?》,载《中国环境报》2011年6月20日。

[3]蔡学恩:《环境司法专门门化研究》,载《中华全国律师协.会经济发展方式转变与环境、资源与能源法律实践会议论文集》,2010年,第1-8页。

[4]苏力:《法律活动专门化的法律社会学思考》,载《中国社会科学》1994年第6期,第117页。

[5]2017年6月5日召开江西省高级人民法院召开《江西省法院环境资源审判工作情况新闻发布会》,11月12日。

[6]江西省机构编制委员会办公室《关于省高级人民法院环境资源审判庭分设的批复》(赣编办文[2016]131号)。[7]2016年4月3日下午5点左右,发源于江西武功山向东奔流的袁河,在途经分宜县(新余市下辖县)的水域发现大量死鱼。经查,袁河上游段一企业排污水镉浓度超过排放标准,正向袁河下游排污,下游正是新余仙女湖。

[7]马树芳:《法官员额制度与职业化———个基层法官的视角》,载最高人民法院政治部编:《法官职业化建设指导与研究》 (1) 2005年版,第47页。

[8] 苏力:《送法下乡—中国基层司法制度研究》,中国政法大学出版社2000年10月版,第80页。

[9]田成有:《法官的信仰:一切为了法治》,中国法制出版社第2015年7月版,第297-299页。

[10]李坤辉:《我国法官考评制度的反思与完善》,重庆邮电大学2016硕士学位论文,第31-32页。

责任编辑:郭健

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